Prace nad nową Instrukcją Kancelaryjną »Model postępowania z dokumentacją przy użyciu EZD  XML
Autor Wiadomość
gh72v20kds


Dołączył: 08/09/2008 07:39:24
Wiadomości: 10
Niedostępny

W celu ustalenia generalnych zasad postępowania przy użyciu systemu teleinformatycznego do elektronicznego zarządzania dokumentacją przygotowano model dostępny w dokumentach roboczych wątku, zob. Opis procesu z użyciem EZD . W dokumentach roboczych znajdują się także dodatkowe objaśnienia w jaki sposób ten model czytać i dlaczego zdecydowano się na wcześniejsze graficzne przedstawienie procesu postępowania z dokumentacją, zob. Tezy do Instrukcji Kancelaryjnej.
Spróbujmy przenieść dyskusję z e-mailowej na to forum, traktując je jako miejsce do wymiany poglądów na etapie na którym możemy mieć wpływ na kształt przyszłej instrukcji kancelaryjnej. Przypominam że bezpośrednią przyczyną podjętych działań jest projekt ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji....
Tamże czytamy:
"2b Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określi, w drodze rozporządzenia, dla organów i związków międzygminnych, o których mowa w ust. 2a:
1) instrukcję kancelaryjną określającą szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach obsługujących te organy i związki;
2) sposób klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt;
3) instrukcję w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych określającą w szczególności zasady i tryb postępowania z dokumentacją w archiwum
2c W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 2b, należy uwzględnić potrzebę zapewnienia jednolitego sposobu tworzenia, ewidencjonowania i przechowywania dokumentacji w różnej postaci, w tym elektronicznej, oraz jej ochrony przed
uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą.”


Gdy uzgodnimy, że właśnie tak a nie inaczej powinny przebiegać procesy kancelaryjne - wtedy będzie czas na otwarcie nowego wątku, którego celem będzie ustalenie propozycji tekstu ujętego w paragrafy i punkty.

UWAGA! Nie ustalamy w tym wątku jednolitego rzeczowego wykazu akt. Jeśli taki jest potrzebny - proszę o wpis.
--
Kazimierz Schmidt

Ta wiadomość była edytowana 6 razy. Ostatnia modyfikacja była 22/09/2009 11:04:30

gh72v20kds


Dołączył: 08/09/2008 07:39:24
Wiadomości: 10
Niedostępny

Dodałem nową wersję modelu postępowania uwzględniającą uwagi nadesłane do wersji pierwszej umieszczonej tutaj .
Uwag nie było wiele, ale niektóre istotne. Serdecznie dziękuję za ich nadesłanie. Poniżej linki do zestawienie uwag i do nowej wersji.
Uprzejmie proszę o wpisy bezpośrednio na forum - skoro już jest to wykorzytajmy je. Wiadomości otrzymane pocztą elektroniczną przetworzone przeze mnie do tabeli i dodane jako zestawienie, mogłem przecież nie do końca dobrze zrozumieć.
Rozumiem także, że skoro nie było innych uwag niż podane w zestawianiu - przyjmujemy iż na można już "przepisać" model na tekst. Mam nadzieję, że wtedy nie okaże się, że jednak trzeba zmienić ustalenia pokazane graficznie
Kazimierz Schmidt

Link do zestawienia uwag wraz z komentarzem
Link do nowej wersji modelu oznaczonej 20091103
gh72v20kds


Dołączył: 08/09/2008 07:39:24
Wiadomości: 10
Niedostępny

Dodałem szczegółowe objaśnienia do modelu postępowania przedstawionego na opisanym wyżej diagramie.
link do szczegółowych objaśnień.

W objaśnieniach nie uwzględniono wszystkich elementów diagramu zakładając, że z interpretacją pozostałych nie będzie większych problemów.
Proszę o zwrócenie uwagi na wstęp, w którym podkreśla się że pojęcie "dokument" może być w języku polskim w zależności od kontekstu różnie rozumiane.
Objaśnienia wskazują bardzo istotną zmianę: w przypadku użytkowania EZD wstępnie rekomenduje się zakaz drukowania drugiego egzemplarza papierowego w celu udokumentowania treści tego co zostało zaakceptowane do wysłania i wysłane (zob. objaśnienie do poz [44]). Inną rekomendowaną zmianą (nie ujętą w modelu) jest propozycja aby zabronić tworzenia odrębnych spraw dla… tej samej sprawy w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Podstawowa reguła powinna być taka że jeden wpływ wszczyna jedną sprawę, a jeśli wymaga współpracy wielu komórek organizacyjnych to nie wysyłają one do siebie pism wewnętrznych tylko użytkują jedną elektroniczną sprawę udostępnioną bezpośrednio przez komórkę macierzystą (wiodącą).
Objaśnienia poruszają także bardzo ważne wg mnie zagadnienie interoperacyjności, które określiłbym jako "minimum interoperacyjności", ale które nie może być wymagane w rozporządzeniu dotyczącym IK (zob. objaśnienia do poz. [47]).
--
Kazimierz Schmidt

Ta wiadomość była edytowana 1 razy. Ostatnia modyfikacja była 07/05/2010 14:02:50

kbudzowska


Dołączył: 08/06/2010 20:52:54
Wiadomości: 2
Niedostępny

[66]-[93]-[38]-[74]-[63] lub [43 i dalej ] zamiast [66]-[93]-[74]-[38] lub [43] itd. – czyli podpis elektroniczny niezależnie od sposobu dostarczenia wysyłki do adresata. W tej kwestii nie można dopuścić półśrodków w postaci zatwierdzenia pisma w EZD, gdyż taka czynność nie ma umocowania w prawie. Pozostawiając w EZD zaakceptowane projekty odpowiedzi bez podpisu musielibyśmy jednocześnie przyjąć, że nie posiadamy w swoich zasobach wydanych przez siebie decyzji, postanowień, zaświadczeń, itp. – skoro K.p.a. wyraźnie wskazuje, że niezbędnym elementem owych decyzji, zaświadczeń, itp. jest podpis, zatem nasza decyzja nie jest decyzją, zaświadczenie nie jest zaświadczeniem, itp. W konsekwencji nie możemy wydawać duplikatów ani przedstawić oryginalnych dokumentów na żądanie organów wymiaru sprawiedliwości (art. 250 K.p.c.) czy odwoławczych. Gdybyśmy się jednak o to pokusili, natrafimy na szereg trudności. Jeśli – co bardziej prawdopodobne w korespondencji z sądami – dokument będziemy przesyłać w postaci papierowej, wydrukujemy pismo i... staniemy przed problemem, w jaki sposób udowodnić, że tekst widoczny na wydruku jest tekstem wydanej przez nas decyzji. Stwierdzenie zgodności z oryginałem jest niemożliwe, skoro ów „oryginał” nie spełnia kryteriów właściwych dla danego rozstrzygnięcia administracyjnego i nie jest uwierzytelniony w sposób przewidziany prawem – a więc za pomocą podpisu; z kolei umieszczenie na wydruku odręcznej adnotacji byłoby w pełni zasadne, gdyby zawierała ona informację o podpisaniu dokumentu kwalifikowanym podpisem elektronicznym, niemożliwym do przetworzenia na postać papierową oraz wskazywała osobę podpisującą, datę podpisania, itp., co w opisanej sytuacji jest niewykonalne. W przypadku przesyłki elektronicznej tego typu kłopotów mieć nie będziemy, gdyż brak podpisu związanego z konkretnym dokumentem będzie od razu widoczny i żadne nasze działania tego stanu rzeczy nie zmienią.
Zmiany w K.p.a., wchodzące w życie 17 czerwca, nie przynoszą rozstrzygnięcia w kwestii podpisu elektronicznego, a nawet mogą powodować dalsze wątpliwości związane z interpretacją nowych przepisów. Dla przykładu: art. 107 § 1 wskazuje na konieczność stosowania podpisu elektronicznego w przypadku „wydania decyzji w formie dokumentu elektronicznego”, jednak kwestią otwartą pozostaje, czym jest wydanie decyzji: akceptacją i podpisaniem przez upoważnionego urzędnika dokumentu - w takim trybie i postaci, jakie obowiązują w danej jednostce, czy sporządzeniem dokumentu w celu doręczenia interesantowi – w takiej postaci, jakiej zażądał lub na którą wyraził zgodę? Zapisy dotyczące wezwań i zaświadczeń zdają się wskazywać na drugą z powyższych możliwości, natomiast te odnoszące się do decyzji i postanowień już niekoniecznie... Wobec tego, w jakiej sytuacji możemy mówić o wydaniu decyzji w formie dokumentu elektronicznego: Kiedy zarówno urząd, jak i wszyscy uczestnicy postępowania będą posiadali wersję elektroniczną? Kiedy urząd i przynajmniej jeden z uczestników postępowania będzie posiadał wersję elektroniczną? Kiedy urząd będzie posiadał wersję elektroniczną, bez względu na to, w jakiej postaci dostaną dokument uczestnicy postępowania?
Co więcej, wątpliwe jest, że nasze zatwierdzone bez podpisu w EZD dokumenty… w ogóle są dokumentami. W polskim prawodawstwie brak jest wprawdzie definicji dokumentu wskazującej na jego niezbędne elementy, jednak:
Dokument elektroniczny będzie dokumentem w rozumieniu przepisów prawa cywilnego procesowego, gdy będzie plikiem tekstowym i gdy będzie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym z ważnym kwalifikowanym certyfikatem. A wynika to wprost z przepisów prawnych. Wskazać tu należy przede wszystkim art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym10, który stanowi, że: „dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi”. Ustawa zrównuje pod względem skutków prawnych bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu z podpisem własnoręcznym.(...) Tym bardziej brak podstaw do uznania za dokument dokumentu elektronicznego niezawierającego żadnego podpisu, gdyż byłby to anonim, któremu nie przysługuje przymiot środka dowodowego.
[Berenika Kaczmarek, Moc dowodowa dokumentu elektronicznego w postępowaniu cywilnym – polemika, Monitor Prawniczy nr 5/2008]
Skoro nie dysponujemy jednoznaczną definicją dokumentu, możemy uznać, że nie jesteśmy zobligowani do uwierzytelniania pism urzędowych podpisem, jednak bezpieczniej będzie wykazać pozorną nadgorliwość niż dopuścić do sytuacji, w której po uzupełnieniu luki w prawie okaże się, że w EZD obok tysięcy wersji roboczych nie mamy ani jednego dokumentu… Kluczowe znaczenie, zarówno dla urzędników, jak i interesantów, ma także czynnik psychologiczny. Jeśli komunikacja elektroniczna ma się upowszechnić, interesanci muszą mieć pełne zaufanie do tej formy załatwiania spraw – zaufanie wynikające z przeświadczenia o jej całkowitej zgodności z prawem oraz równości względem komunikacji papierowej. Z kolei jeśli EZD ma być elektronicznym urzędem, a nie tylko rozbudowaną pocztą elektroniczną, to niezbędne jest stosowanie przewidzianych prawem środków uwierzytelniających czynności dokonane w systemie. Z formalnego punktu widzenia, zatwierdzanie w EZD bez podpisu elektronicznego niczym się nie różni od przesłania na indywidualną służbową skrzynkę pocztową przełożonego projektu decyzji oraz otrzymania odpowiedzi aprobującej ów projekt. Skoro uzgodnienie treści decyzji drogą mailową nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji, dlaczego proces akceptacji w EZD, który nie zakończył się złożeniem podpisu, ma być traktowany inaczej? Realizowany jest przecież w identyczny sposób, użytkownicy są identyfikowani w identyczny sposób – loginem i hasłem, jedynie program jest inny! Nie powinno się stosować drogi na skróty i dla zaoszczędzenia urzędnikowi kilku kliknięć rezygnować z uwierzytelniania dokumentów podpisem elektronicznym, gdyż takie postępowanie wytworzy w nim przekonanie, że „właściwe” wydanie zaświadczenia czy postanowienia dzieje się poza systemem i wobec tego EZD pełni rolę wspomagającą „właściwą” pracę. Zadaniem twórców systemów teleinformatycznych jest takie dostosowanie swoich produktów do obowiązujących przepisów, by EZD było maksymalnie przyjazne użytkownikowi i pozwalało jak najwięcej działań wykonać jak najmniejszym nakładem sił. W odniesieniu do podpisu elektronicznego może to oznaczać choćby rozbudowanie systemu o funkcję pozwalającą zaznaczyć i jednocześnie podpisać dowolną ilość przeczytanych i zaakceptowanych uprzednio pism, co pozwoli znacznie usprawnić ten proces i skrócić czas jego realizacji.
gh72v20kds


Dołączył: 08/09/2008 07:39:24
Wiadomości: 10
Niedostępny

Sprawa nie wydaje się tak jednoznaczna jak widzi to opisano w opinii powyżej.
Konieczność podpisywania bezpiecznym podpisem elektronicznym wszelkich treści planowanych do wysłania na zewnątrz urzędu, niezależnie od tego czy wysyłka ma być papierowa czy elektroniczna, była podnoszona podczas dyskusji na spotkaniach roboczych.
Model w wersji 20091103 uwzględnia różne możliwości jakie mogą się pojawić i jest efektem tych dyskusji. Wtedy (w listopadzie 2009) jeszcze nie był znany ostateczny kształt zmian w kpa. Ustawodawca mógł np. nie wpisywać bezpośrednio do kpa jakie rodzaje dokumentów podpisuje się bezpiecznym podpisem elektronicznym, pozostawiając to przepisom ogólnym.
Dlatego model zakłada że w sytuacji gdy wysyłana będzie postać elektroniczna bezwzględnie wystąpienie czynności 38 (czyli "podpisanie bezpiecznym podpisem elektronicznym". Przy okazji warto dodać że podpisywanie bezpiecznym podpisem jest wymagane w kpa dla następujących form dokumentów tamże wymienionych: wezwanie (art. 54 §2), decyzja (art. 107 §1), postanowienie (art. 104 §1), zaświadczenie (art. 217 §4), zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 238 §1). A to znaczy, że inne rodzaje dokumentów w postaci elektronicznej (na przykład opinię do projektu rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnej) można podpisać także inaczej (np. profilem zaufanym ePUAP a w przyszłości zapewne podpisem osobistym z tzw. certyfikatem atrybutów o którym mowa w projekcie ustawy o podpisach).
Jednak wydaje się że tu akurat będzie tu problemu: to co wysyłane elektronicznie powinno być podpisane elektroniczne w sposób wystarczająco uwiarygadniający podpisującego. Jeśli w przepisach szczegółowych został określony rodzaj podpisu to trzeba się doń stosować. A w EZD powinien pozostać identyczny integralnie dokument jak ten wysłany (nie kopia).

Problem pojawia się jednak w przypadku potrzeby udokumentowania tego co zostało wysłane na papierze. Dla wielu oczywistym wydaje się, że jedynym możliwym i do przyjęcia sposobem jest wydrukowanie dwóch egzemplarzy tego co się wysyła i pozostawienie jako dowodu tego co wysłano dokumentu papierowego (czyli droga 74-43-96-37-100-67). Jednak pozostawienie tylko i wyłącznie takiej drogi byłoby niewątpliwą porażką procesu informatyzacji w Polsce.

Dyskutowano także inną opcję udokumentowania treści tego co wysłano na papierze tj. wydrukowanie jednego egzemplarza i zeskanowanie wysłanego pisma. Warto zauważyć, że w planowanej ustawie o podpisach elektronicznych zakłada się ustalenie specyficznego rodzaju podpisu zaawansowanego czyli tzw, pieczęci elektronicznej. Taka pieczęć (gdyby istniała) mogłaby być dołączana do skanów wysłanych dokumentów. Za takim rozwiązaniem przemawia kilka argumentów. Otóż podpisany elektronicznie skan z pewnością będzie bliższy temu co wysłano na papierze niż podpisany elektronicznie dokument elektroniczny służący do wydrukowania i podpisania odręcznego. Zwłaszcza że ten ostatni zwyczajowo drukuje się bez daty dziennej. To dlatego w szczegółowych założeniach (str. 18 i dalej) proponuje się że pisma przeznaczone do wysyłki na papierze w przeciwieństwie do powszechnie obecnie stosowanej praktyki powinny być wydrukowane od razu z datą - taką jak data akceptacji pisma. Niedopuszczalne powinno być drukowanie „z pustym miejscem na datę dzienną” w celu odręcznego wstawienia daty na papierze. Inaczej możemy mieć podpisany elektronicznie czystopis różniący się kluczową informacją tj datą od tego co wysłano na papierze. Skanowanie pisma wychodzącego rozwiązuje te problemy. Proszę się zastanowić nad ryzykiem, powstania różnic pomiędzy tym co wysłano na papierze a tym co dokumentuje wysłaną treść w przypadku:
(a) drugiego egzemplarza papierowego,
(b) podpisanego elektronicznie pliku służącego do wydruku,
(c) podpisanego elektronicznie skanu.

Ponadto proszę zauważyć co będzie jeśli będziemy dysponowali jako dowodem tego co wysłano na papierze tylko dokumentem wymienionym w opcji (b) ale za to podpisanym bezpiecznym podpisem elektronicznym, a co będzie jeśli będziemy mieli to prawda tylko zaakceptowaną elektronicznie treść w EZD, ale za to dodatkowo (podpisany pieczęcia elektroniczną) skan tego co wysłano lub drugi papierowy egzemplarz tego co wysłano. Niestety ustawa o podpisach elektronicznych "spóźnia się" z tzw. przyczyn niezależnych i chyba nie da się jej doczekać przed terminem wprowadzenia w życie nowej IK (tj. 1 tycznia 2011).

Podsumowując: nic nie będzie stało na przeszkodzie, aby np. Urzędzie Miasta Częstochowy w każdym przypadku podpisywano bezpiecznym podpisem elektronicznym całą zaakceptowaną do wysyłki na papierze korespondencję (obojętnie czy są to rodzaje pism wymienione w kpa jako wymagające podpisu bezpiecznego w przypadku gdy są elektroniczne czy nie). W ten sposób urząd na pewno zmniejszy ryzyko narażenia się na zarzut, że posiadane przez niego kopie (a może pierwowzory) elektroniczne wysłanych dokumentów papierowych nie maja "wystarczająco mocnego" podpisu elektronicznego. Ale nie znaczy to, że instrukcja kancelaryjna powinna narzucić podpisywanie bezpiecznym podpisem elektronicznym wszystkiego co tylko zostało w EZD zaakceptowane do wydrukowania i wysyłki na papierze. Gdyby tak było to po co ustawodawca wymieniałby w kpa konkretne rodzaje dokumentów które bezpiecznego podpisu wymagają? Po prostu ustaliłby (globalnie w ustawie o podpisach elektronicznych), że wszelkie dokumenty elektroniczne podpisane przez przedstawiciela podmiotu publicznego w imieniu tego podmiotu wymagają podpisu bezpiecznego.
--
Kazimierz Schmidt
gh72v20kds


Dołączył: 08/09/2008 07:39:24
Wiadomości: 10
Niedostępny

Idź do wiadomości
kbudzowska wrote:
Dokument elektroniczny będzie dokumentem w rozumieniu przepisów prawa cywilnego procesowego, gdy będzie plikiem tekstowym i gdy będzie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym z ważnym kwalifikowanym certyfikatem.

Pozwolę sobie nie zgodzić się w tym stwierdzeniem. Nie umiem bowiem znaleźć podstawy prawnej z której by wynikało, że dokument elektroniczny w rozumieniu przepisów prawa cywilnego procesowego powinien być plikiem tekstowym.
A jak wiadomo z definicji legalnej dokumentu elektronicznego są to "dane w postaci elektronicznej" a nie "dane tekstowe w postaci elektronicznej". Tak więc dokumentem elektronicznym będzie zarówno ten wpis na forum, jak i fotografia z wakacji zapisana w pliku .jpg czy nawet dźwiękowe z rozprawy sądowej.

Przy okazji warto przypomnieć że termin "dokument pisemny" jest powszechnie rozumiany w polskim prawie na określenie dokumentu stworzonego za pomocą znaków pisma utrwalonych na papierze (zob. znowelizowany art. 14 kpa w którym dokument "w formie dokumentu elektronicznego" przeciwstawia się dokumentowi w "formie pisemnej".). Tym trudniej więc zgodzić się z założeniem że dokument elektroniczny musi być tekstowy.
Chyba że zgodzimy się, że za dokument elektroniczny w rozumieniu przepisów prawa cywilnego procesowego będziemy uznawać jedynie dokumenty elektroniczne powstałe na podstawie wzorów elektronicznych znajdujących się w tzw. centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych o którym mowa art. 19b ustawy o informatyzacji. Poza tym że trzebaby założyć że każdy wzór będzie wymuszał powstawanie wyłącznie dokumentów tekstowych (tak jest dziś, ale tak być nie musi w przyszłości) to i tak byłaby to bardzo daleko idąca interpretacja.

Ponadto niepodpisany dokument elektroniczny nadal będzie dokumentem elektronicznym tylko że niepodpisanym.
--
Kazimierz Schmidt
kbudzowska


Dołączył: 08/06/2010 20:52:54
Wiadomości: 2
Niedostępny

Istotą problemu nie jest wybór sposobu potwierdzania w EZD treści dokumentu wysłanego na papierze ani posiadanie mniej lub bardziej mocnej kopii. Istotą problemu jest rozstrzygnięcie, czy w EZD mamy przechowywać dokument urzędowy czy informację o treści dokumentu urzędowego wysłanego do interesanta w postaci papierowej. I rozstrzygnięcie to powinno nastąpić na drodze analizy aktualnego stanu prawnego, gdyż rolą instrukcji kancelaryjnej jest uregulowanie sposobu postępowania z dokumentacją poprzez wskazanie konkretnych rozwiązań organizacyjnych i technicznych, opartych o istniejące przepisy - a nie tworzenie nowych na własny użytek. Nie można także instrukcji projektować pod planowane normatywy, gdyż powstaje ona tu i teraz, a zmiany w ustawach są dopiero zamysłami, co do których nie można mieć pewności czy, kiedy i w jakim kształcie ostatecznym wejdą w życie. W moim przekonaniu kluczową kwestią jest zatem odpowiedź na pytanie, czy obowiązujące prawo nakazuje nam przechowywać oryginały wydanych dokumentów czy też pozostawia dowolność w tym względzie.
Podstawowy akt prawny, czyli K. p. a., jak wynika choćby z toczonej tu dyskusji, odpowiedzi jednoznacznej nie daje. Odpowiedź taką przynosi dopiero orzecznictwo, które oczywiście dotyczy głównie rzeczywistości papierowej, jednak nie ma powodu przypuszczać, że w przypadku dokumentów elektronicznych będzie ono diametralnie różne.
Dla przykładu: decyzje. Wcześniej były już stawiane pytania o definicję wydania decyzji, co wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem złożenia podpisu. Przyjmując stanowisko grupy roboczej uznać należy, że wydanie decyzji dotyczy sporządzenia egzemplarza przeznaczonego dla interesanta. Tymczasem w sądownictwie panują zgoła odmienne opinie, które traktują „wydanie decyzji” dwojako:
1) jako czynność jednorazową, związaną z rozstrzygnięciem sprawy i sporządzeniem „pierwotnego oryginału” – tym samym decyzja wydana jest albo w postaci papierowej z podpisem odręcznym albo w postaci elektronicznej z podpisem elektronicznym:
"Decyzja administracyjna" (art. 107 § 1 w związku z art. 104 k.p.a.), której oryginał (czyli jej jedyna autentyczna pierwotna wersja) w każdym wypadku pozostaje w aktach sprawy, powinna być ogłoszona (art. 109 § 2 w związku z art. 14 § 2 k.p.a.) lub doręczona stronie (art. 109 § 1 k.p.a.). Jednakże obowiązek "doręczenia decyzji stronie", o którym mowa jest w art. 109 § 1 k.p.a., w żadnym razie nie może być rozumiany jako obowiązek doręczenia stronie "oryginału decyzji". W przeciwnym razie musiałoby to bowiem oznaczać, że: albo "oryginał decyzji" podlegałby w tym celu "usunięciu" z akt sprawy, co nie tylko faktycznie uniemożliwiałoby realizację prawnie gwarantowanej zasady względnej jawności akt postępowania (art. 73 i 74 k.p.a.), lecz także sprzeczne byłoby z zasadą integralności akt postępowania, która jest konsekwencją ciążącego także na organach administracji publicznej ustawowego obowiązku zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania oraz ochrony przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą "powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw" (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (…); albo prowadziłoby do wewnętrznie sprzecznej konstatacji, jakoby organ obowiązany był do sporządzenia w sprawie co najmniej (sic!) dwóch (bowiem w istocie zależałoby to od liczby stron uczestniczących w postępowaniu w danej sprawie) "oryginałów decyzji", z których "jeden" pozostawałby w aktach sprawy, a "drugi" ("pozostałe") doręczałby stronie (stronom) tego postępowania. Stąd wniosek, że w wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 109 § 1 k.p.a., właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest do doręczenia stronie (lub stronom postępowania) "z urzędu" (a nie na jej wniosek) nie "oryginału decyzji", lecz jednego uwierzytelnionego (czyli potwierdzonego co do zgodności z oryginałem przez upoważnioną do tego osobę reprezentującą ten organ) odpisu "oryginału decyzji" (mającego walor jej duplikatu). Natomiast ewentualne dalsze kolejne egzemplarze uwierzytelnionych odpisów "oryginału decyzji" organ wydaje stronie już wyłącznie "na jej żądanie" (art. 73 § 2 k.p.a.).
(Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03)
2) jako proces obejmujący zarówno sporządzenie i podpisanie wszystkich egzemplarzy decyzji, niezależnie od ich postaci – tym samym jedna decyzja może zostać wydana zarówno w postaci papierowej z podpisem odręcznym, jak i w postaci elektronicznej z podpisem elektronicznym:
Równocześnie, w nawiązaniu do dyspozycji art. 109 § 1 k.p.a. ("decyzję doręcza się stronom na piśmie"), w orzecznictwie sądowym sformułowany został pogląd prawny, wedle którego: "przepis art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć stronie (stronom) decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się oryginał. Każda »kopia« decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. W przepisach postępowania administracyjnego nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć li tylko wypis bądź odpis decyzji."
(Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., II SA/Gd 1618/96)
Pierwsza opinia nie pozostawia wątpliwości: aby można było w ogóle mówić o wydaniu decyzji, konieczne jest złożenie podpisu na urzędowym egzemplarzu dokumentu. Bez podpisania „oryginału” nie jest możliwe sporządzenie „kopii” dla interesantów. Z kolei druga opinia zrównuje wszystkie egzemplarze tej samej decyzji i nakazuje każdy opatrywać podpisem - a zatem egzemplarz urzędu także.
Idąc dalej: jakie są konsekwencje braku podpisu na decyzji?
brak podpisu (...) powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji. Bez podpisu bowiem dane pismo pozostaje projektem, a nie stanowi objawu woli organu administracyjnego zajęcia określonego stanowiska w sprawie. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 1982 r., I SA 547/82, stanowisko powtórzone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98 )
Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje (…) kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2008 r., II OSK 1742/06)
Brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne.(…) Brak podpisu nie czyni aktu woli władzy decyzją w rozumieniu prawa. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., II GSA 508/07)
Decyzja nieistniejąca to decyzja, która nie została podpisana przez organ lub upoważnionego pracownika organu do wydania decyzji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1680/06)
Nie ulega wątpliwości, że podpis jest przesłanką istnienia decyzji administracyjnej, a co za tym idzie stwierdzenie jego braku, powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nim dotkniętego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2007 r., I SA/Gd 517/07)
(…) do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ administracyjny akt jest projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., VI SA/Wa 2443/05, za B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986)
Decyzja nie zawierająca podpisu (…) osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k. p. a (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97)
Brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95)
I ostatnia, zasadnicza kwestia: czy jest przepis prawa lub orzeczenie sądu jednoznacznie obligujące organ do posiadania oryginalnego dokumentu z podpisem upoważnionej osoby - a więc w tym przypadku decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 1 K. p. a.? Zarówno ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, jak i obowiązująca instrukcja kancelaryjna nie dają jednoznacznych wskazówek, koncentrując się na kompletności akt sprawy i ich uporządkowaniu w sposób odzwierciedlający tryb postępowania. Dopiero wyrok sądu odnoszący się do art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza kategorycznie, że:
Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów (…) Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie (…) Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji.(Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07)
Oczywiście w tym momencie może pojawić się wątpliwość, czym jest „oryginalny dokument”, skoro nie dysponujemy stosowną definicją. Czy jednak taka definicja nie wynika pośrednio choćby z zapisów K. p. a.? Skoro wezwanie, postanowienie czy decyzja są dokumentami, to porównując ich definicje łatwo wskażemy wspólne elementy, do których należy także podpis. Co więcej, w doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nawet jeśli decyzja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 1, to absolutnym minimum koniecznym do uznania jej za decyzję stanowią: wskazanie organu wydającego, wskazanie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis. A zatem nawet w sytuacji braku definicji dokumentu (w rozumieniu dokumentu urzędowego) uznać można, że niezbędnym jego elementem jest podpis. Obowiązek przechowywania „oryginalnych dokumentów” wynika także z przepisów szczegółowych, jak choćby z ustawy Prawo budowlane. Art. 38 ust. 2 obliguje organ do przechowywania m. in. dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, czyli – zgodnie z art. 3 pkt 12 – decyzji administracyjnej. Czym jest decyzja oraz z jakich elementów musi się składać - była już mowa aż nadto i nie ma sensu powtarzać. Czy zatem przechowywanie zatwierdzonego, lecz niepodpisanego projektu decyzji w EZD narusza ustawę Prawo budowlane? Moim zdaniem tak. I gdyby instrukcja miała wejść w życie w proponowanym kształcie, łatwo można sobie wyobrazić sytuację, w której osoba upoważniona do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, świadoma niezgodności w prawie, na wszelki wypadek gromadzi po kryjomu dodatkowe, podpisane odręcznie egzemplarze, by uczynić zadość wymaganiom ustawy. I prawdziwą klęską e-administracji będzie, jeśli okaże się, że są to jedyne „prawdziwe” dokumenty w sprawie – a w świetle przytoczonych wyżej opinii sądów jest to wielce prawdopodobne.
Podsumowując: nie będąc specjalistą w zakresie prawa, nie zamierzam twierdzić, że zarówno dobór, jak i interpretacja przepisów i orzeczeń są jedynie słusznymi. Mnie osobiście przekonują, że podpisywanie pism w EZD jest konieczne, niezależnie od tego, w jakiej postaci są one wysyłane do interesantów. Nie zgadzam się z opinią, że ustawodawca ustalił w K. p. a. zamknięty wykaz dokumentów wymagających podpisu, gdyż literalne rzecz traktując, nie powinniśmy podpisywać zaświadczeń w postaci papierowej, skoro art. 217 nie nakłada takiego obowiązku. Zresztą temat zmian w K. p. a. w kontekście procesu informatyzacji to temat na osobny wątek, więc aby tutaj nie tworzyć dyskusji pobocznej, sugeruję tylko przyjrzenie się choćby art. 72 czy 117 § 2 oraz próbę ich interpretacji w tym kontekście. Trudno mi też przyjąć punkt widzenia, zgodnie z którym kwestię podpisu na „kopiach” urzędu powinny regulować normatywy wewnętrzne, bo tryb postępowania z dokumentacją nie powinien się zmieniać wraz z kadrą zarządzającą. Na podstawie własnego doświadczenia mogę także stwierdzić, że takie działania są po prostu nieskuteczne. Na korzyść podpisywania, poza aspektem prawnym oraz psychologicznym, o których była już mowa wcześniej, przemawia także inny, ważniejszy czynnik: społeczny. Dokumenty wytworzone w toku pracy urzędów mają służyć ludziom do załatwiania najistotniejszych życiowych spraw i w moim przekonaniu choćby z tego względu nie wolno eksperymentować z rozwiązaniami co najmniej niejednoznacznymi prawnie. A skoro podpisanie egzemplarza urzędowego wprawdzie wymaga kilku dodatkowych czynności, ale nie wiąże się z żadnymi negatywnymi konsekwencjami, natomiast brak podpisu takie niebezpieczeństwo stwarza, to lepiej zastosować wariant bezpieczniejszy dla wszystkich uczestników postępowania.